红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体，^①历史悠久，具有广泛的社会基础和群众基础，是当今三大国际组织（联合国、奥委会、红十字会）之一。新中国成立以来，在政府的领导和支持下，中国红十字会的各项事业取得了很大的发展；至2004年，中国红十字会共召开了8次全国会员代表大会，先后制定出8个《中国红十字会章程》（以下简称《章程》）。《章程》是用书面形式规定中国红十字会组织规则或内部关系的规范性文件，也是红十字事业阶段性发展的见证。通过对新中国成立以来8个《章程》的解读，我们可以清晰地把握中国红十字会组织演变的历史轨迹及其事业发展的脉络。本文就此问题进行探讨，不妥之处，敬请方家指正。

 

一

新中国成立后，社会激荡变迁，百废待举。包括中国红十字会在内的众多非政府组织经历了一次由新政权付诸实施的新价值判断而带来的“生与死”的考验，或直接被取缔，或经调适以新的方式生存。而此时饱经沧桑的中国红十字会，组织机构极不健全，许多工作也处于停顿状态，这与新中国极为需要红十字会这样的民间组织来医治战争创伤及救济人民的灾难的状况很不相称，也确有必要对旧有的红十字会进行改组。在这样的背景下，1950年8月2日，在周恩来总理亲切关怀下，改组中国红十字会协商会议在北京召开。协商会议代行全国会员代表大会职权，通过了新中国第一个《章程》。

从1950年《章程》中，我们可以了解到建国初期中国红十字会的性质、宗旨、任务、经费来源等。中国红十字会是“中央人民政府领导下的人民卫生救护团体”，“以协助各级人民政府，面向人民大众，宣传并推广防疫、卫生、医药及救济福利事业为宗旨”，总会会址设在北京，红十字会实行会员代表大会制（全国会员代表大会是最高权力机构），组织原则为民主集中制。红十字会的任务主要是担任救护训练及宣传公共卫生；开展防疫工作和医疗服务；办理灾害救助；担负必要的国际援助等。实际上，1950年代作为政府部门的得力助手，中国红十字会在卫生知识普及、救护训练、赈灾救灾、援助朝鲜、协助日侨归国等方面做出了诸多贡献，出色地发挥出非政府组织的独特作用。中国红十字会筹措善款有其多种渠道，经费除“主要依靠会费及事业收入”外，不足时“得请求人民政府予以适当的补助，并得接受自愿捐献”。改组后的中国红十字会接受人民政府的领导和财政支持，表明新中国红十字运动甫一开始就注入了色彩浓厚的对政府依赖和与政府忠诚合作的因子。

中国红十字会“在总会下，各市县得设分会，其下得设支会或小组”，“总会及分会会员代表大会每两年召开一次”^［1］，但对于全国会员代表大会的召开，1950年《章程》没有具体的时间规定。可见在当时社会条件下，代行全国会员代表大会职权的协商会议对于何时正式召开全国会员代表大会尚难确定。

在改组中国红十字会协商会议召开11年之后，在全国认真贯彻“调整、巩固、充实、提高”八字方针的背景下，1961年10月23日中国红十字会第二次全国会员代表大会在北京召开，大会通过新的《章程》。

在这11年中，中国红十字会取得了较大的发展，最大的变化应是红十字会的组织重构和管理体制的变革。^②在“大跃进”年代里中国红十字会的地方组织，特别是基层组织得到快速发展，以地方组织和会员发展为例，至1960年底，地方组织达376个（改组时80个），会员有500多万（改组时30多万）。这11年间，中国红十字会（总会）机构发生多次变动，1952年7月中国红十字会总会与卫生部、内务部联合发出通知，要求各地分会与卫生部门合署办公；1955年冬中国红十字会根据周恩来总理的指示精神和中国人民救济总会合署办公；1958年10月中国红十字会组织训练部与中央爱卫会办公室合署办公；1960年12月卫生部办公会议决定红十字会总会与卫生部有关部门合署办公。 ^[2](155-156)上述精简编制、精简工作的情况说明在高度集权的体制下中国红十字会实际上成为卫生部门的附属机构，失去了民间组织应有的独立性。

依据1961年《章程》，中国红十字会是以“救死扶伤，实行革命的人道主义”为宗旨的，在“人道主义”之前冠以“革命”，突出其革命性，以区别于资产阶级的人道主义，这也是阶级斗争年代的政治需要。鉴于国际局势的紧张，该《章程》增加了“进行国防救护训练（即防空、防毒、防原子的训练）”的任务。新增的任务还有：“与各国红十字会及红十字国际组织进行联系和友好往来”；“根据医疗救护工作需要，进行输血意义宣传和自愿助血的组织工作”等。^［3］

这里需要指出的是，国际上绝大多数国家都是由红十字会主管血液事业，我国政府也一向重视红十字会在输血工作中的作用，并寄予厚望，1965年国务院第344号文件中就提到，红十字会应参加献血的领导组织，1978年国务院第242号文件更加明确地指出，红十字会应参加国际红十字会组织的输血训练、经验交流等，加速实现我国输血事业的现代化。^{［4］（P16）}

为扩大红十字事业的会员基础，红十字会可以吸收医药卫生团体和单位为团体会员。中国红十字会十分重视红十字青少年工作，1961年《章程》规定：“小学年满九岁的学生和中等学校学生，可参加中国红十字会为红十字青少年会员。” ^③红十字卫生站是红十字会的基层组织，是会员的活动中心，居民委员会、生产大队（或生产队）、车间、矿井、班级可以成立红十字卫生站，城市的区（或办事处）、农村人民公社（或生产大队）、工厂、矿山、学校可以成立各单位的红十字会。迅速发展的红十字会基层组织开始融入各类组织、单位之中，其活动的社会影响也与日俱增。

新《章程》增加的内容体现出了中国红十字会的发展变化。不无遗憾的是，在史无前例的“文化大革命”冲击下，红十字事业的发展势头“急转直下，陷入前所未有的困境之中”^{［5］（P335）}，只是在国际救援领域有限地继续开展业务。可见，作为红十字会纲领性文件《中国红十字会章程》，在法制不健全的年代里也很难得到全部落实。

 

二

“文革”结束后，中国红十字会迎来了全面发展的春天。

1978年4月1日，国务院批转卫生部、外交部《关于恢复红十字会国内工作的报告》。此后，红十字会总会和地方红十字会陆续恢复了组织机构和业务活动。1979年2月20日，中国红十字会“三大”在北京召开，这是在改革开放新的形势下首次召开的全国会员代表大会，大会通过新时期第一个《章程》。该《章程》规定中国红十字会“完成政府委托的工作”，国内工作由卫生部负责，对外工作直接由外交部领导，会员的组织生活趋于正常化，“全国会员代表大会每5年召开1次，必要时，可提前或延期召开”^[6]。不过，红十字会仍以实行“革命的”人道主义为宗旨，这表明改革开放之初“左”的思潮对于中国红十字会的影响还没有完全消除。^[5](P352)

“三大”之后，中国红十字事业得到了恢复和发展，其组织建设、急救与输血工作、青少年工作、社会福利事业以及国际交往等方面都取得了显著成绩。1985年5月31日召开的红十字会“四大”修订了《章程》，中国特色红十字事业由此揭开了序幕。

此时，红十字会是“全国性的人民卫生救护、社会福利团体”，“以实行人道主义为宗旨”；中国红十字会“为兴办社会卫生福利事业可募集专项基金”；各级红十字会所办事业及救济福利物资的采购运输等“可申请政府有关部门减免捐税或给予优待”；“开展社会福利活动”和“举办社会福利等符合红十字宗旨的事业”。此外，“参加公民义务献血的宣传、动员、组织”首次成为红十字会的任务，^[7]红十字会的服务领域随着社会的发展而不断地拓新。

改革开放以来，中国红十字会顺应时代潮流，积极参与国际合作，参与的范围及活动的影响正在逐步扩大。1985年《章程》第一次指出，增进与各国红十字会与红新月会^④的交往与合作， 1999年《章程》要求中国红十字会根据独立、平等、相互尊重的原则，“参与国际红十字运动”，发展同各国红十字会或红新月会的友好合作关系。“与国际接轨”正是当时中国的关键词和流行语。

随着红十字会地方组织和基层组织的不断发展和完善，1985年《章程》第一次在名称、成立的行政级别、单位等方面对总会以下的“地方红十字会”、“红十字会基层组织”、“红十字会会员小组”等作出明确规定。红十字会可以“推举名誉会长和名誉理事” ^⑤，“吸收社会各界人士为红十字志愿工作者，协助各级红十字会开展工作”，特别是1999年以后，地方红十字会也可设名誉会长。这样，红十字会与社会各界的联系更加密切，其社会服务职能得到了强化。

1990年2月在北京召开的红十字会“五大”通过了又一个新的《章程》。该《章程》规定总会和各级地方红十字会在“国务院和各级地方政府领导下，独立自主地开展工作。具有社会团体的独立法人地位”。中国红十字会“使用金黄色橄榄枝环绕的白底红十字标志作为会徽（红十字由5个正方形组成）。信奉伊斯兰教的地区可采用白底红新月标志”^[8]。不难发现，在建设社会主义法制的进程中，依法建会的观念开始融入了《章程》，在政府的领导下，红十字会的“独立性与自主权”有所加强。

1990年《章程》虽第一次提到“社会团体”的概念，但实际上早在1950年9月29日，中央人民政府政务院第52次政务会议就通过《社会团体登记暂行办法》，内务部于1951年3月制定出该办法的实施细则，总会随即遵照规定办理登记为社会团体的手续，同年8月28日得到内务部批复，9月4日总会发出通知，要求各地分会向当地政府办理登记手续。不过，这种社会团体全国统一分级登记制度很快不再执行，直到1989年国务院颁布《社会团体登记管理条例》。

随着1980年代中后期海峡两岸形势的缓和，台湾同胞来大陆及大陆同胞赴台湾探亲、访问、旅游等人数逐年增加，在人员往来中，继之衍生的查人工作、医疗服务、死亡处理、遗产继承等诸多问题，使得台湾事务服务工作变得更加艰巨，1988年3月，总会经劳动人事部同意，设立了台湾事务服务部。1990年《章程》特地将“开展台湾事务服务工作”列为红十字会的任务，以期在两岸友好往来及祖国统一的大业中充分发挥红十字会不可替代的作用。

在经济体制变革时期，从实际情况出发，因地制宜地在兴办福利事业的基础上，创办一些投入少、社会效益和经济效益高的小型服务型或生产经营性实体，是红十字会为拓宽经费来源而采取的一项新举措，走兴办实体、服务社会、增强实力、发展事业之路逐渐成为共识。红十字会的经费应逐步形成以会费、募捐、兴办事业、有关部门补贴等自筹经费为主的局面，改变以往过于依赖行政拨款的状况。有鉴于此，1990年《章程》规定红十字会可以兴办“各种经济实体”，而“兴办事业及经济实体的收入”是红十字会经费主要来源之一。此外，“总会和地方红十字会为发展红十字事业和救灾等申请政府批准，可开展募捐活动，有条件时可建立基金会”。1993年12月27日，中国红十字会基金会经中国人民银行批准成立，1994年3月15日民政部批准社团注册登记。中国红十字会基金会是对国内外捐赠基金进行专业化管理的民间非营利性组织，它的成立“使红十字事业的发展有可靠的保障”^[9]。

县级及以上红十字会组织的编制和经费问题，长期难以解决，为在制度上加以根本解决，进而加强组织自身建设，确保中国特色红十字事业的顺利开展，1990年《章程》规定，县（市、旗、区、直辖市街道）以上地区红十字会组织的编制和经费“由当地政府（与有关部门）审定”。会费是红十字会经费来源之一，而缴纳会费是红十字会会员的基本义务，1990年《章程》第一次在“交纳会费”之前加上了“按时”两字。实际上，为规范会费的缴纳、使用和管理，中国红十字会多次颁布了相关条例。如：1983年试行《中国红十字会会费缴纳、使用、管理条例》；1993年颁布《中国红十字会会费缴纳、使用和管理条例》，1994年对此作了修订；1997年制定了《中国红十字会会费收缴与管理办法》；2001年印发《中国红十字会会费管理办法》等。

美国研究第三部门的权威学者莱斯特·萨拉蒙曾在《非营利部门的兴起》一文中指出：“第三部门成长的最有决定性的因素是它所能锻造的同国家的关系。第三部门组织的任务是找到一种同政府的妥协办法，在得到政府足够的法律和财政支持的同时又保持相当程度的独立性和自主权。”^[10](P256)依此观点，1990年《章程》表明中国红十字会正步入依法建会的轨道。

 

三

1993年10月31日，中国红十字会实现了历史性跨越——《中华人民共和国红十字会法》（以下简称《红十字会法》）诞生了。《红十字会法》规定了中国红十字会的宗旨、性质、任务和职责，在法律上确立了红十字会组织在国家和社会生活中的地位和作用，标志着我国红十字事业进入依法建会、依法治会、依法兴会的新时期，中国特色红十字事业不断开创新局面。1994年4月23日，在北京召开的中国红十字会“六大”依照《红十字会法》修改了《章程》。

此时，中国红十字会的工作领域不断拓宽，远超出卫生救护和一般社会福利工作的范围，红十字会的性质已由“人民卫生救护团体”转变为“从事人道主义工作的社会救助团体”。红十字会总会和地方各级红十字会是在“中央和地方各级人民政府的支持、资助和监督下，协助人民政府开展与其职责有关的活动”^[11]。可见，政府对红十字会由以前的“领导”转变为“支持、资助和监督”，红十字会由政府部门的助手转变为政府人道主义工作的助手，尤其是中国红十字会会长从此不再由卫生部部长担任，^⑥其与卫生部的关系发生了实质性的转变。此外，按照国际惯例，从“六大”开始国家主席担任中国红十字会名誉会长，体现了国家对红十字事业的极大关怀和支持，这对推动中国红十字运动的发展产生积极影响。

另据1994年《章程》，“县级以上（含县）按行政区域”建立红十字会地方组织，地方组织“要有健全的理事会和办事机构，配备专职工作人员”，“全国性行业根据需要可以建立行业红十字会”，进一步扩大了红十字会的组织规模及服务范围。自1999年起，县级以上（含县）各级红十字会机关工作人员“参照国家对公务员的有关法律、法规进行管理”^[12]，其工资由同级财政部门拨付，这对于稳定红十字会干部队伍，提高他们的整体素质以及激励他们的工作多有裨益。可以看出在社会主义市场经济条件下，中国红十字会按行政区域和行业系统发展组织，其职能及管理体制实现了全面转型，走中国特色红十字之路的步伐更加坚定。

我国幅员辽阔，自然灾害频发，救灾一直是红十字会的常规性工作。1994年《章程》第一次将“备灾工作”与“救灾工作”一并列为红十字会的主要任务。事实上，建立红十字系统的备灾基地，形成全国备灾救灾网络，充分开展备灾工作，红十字会的应急能力和救灾效能才能切实得到提高。

中国红十字会积极参与我国血液事业。在国内，红十字会最先提倡并坚持开展无偿献血活动，这也是国际上通常评价一个国家文明程度的指标之一。《中华人民共和国红十字会法》规定红十字会“参与输血献血工作，推动无偿献血”，明确了红十字会在我国血液事业中的作用。1993年3月卫生部颁布的《采供血机构和血液管理办法》指出，“红十字会经批准可设置血站。”1994年《章程》第一次将“参与输血献血工作，推动无偿献血；负责红十字会的血站管理和检查指导”列为红十字会的主要任务。而此前，总会早在1993年就专门设立血液事业部，以加强对血液事业的指导和监督。^{[5] (P535)}

尤值一提的是，中国红十字会受卫生部委托开展非血缘关系骨髓移植供者资料检索工作，1992年3月开始筹建“中华骨髓库”。“开展中国非血缘关系骨髓移植供者动员、宣传、组织和数据检索工作”是红十字会主要任务之一。2001年4月，“中华骨髓库”建设全面重新启动，^[13]它的建成，将给全世界华人白血病患者带来福音，填补我国人道服务领域的一项空白。为继续做好这项工作，2004年《章程》要求红十字会“建设和管理中国造血干细胞捐献者资料库；开展捐献造血干细胞的宣传动员、组织工作”。

1999年10月中国红十字会“七大”通过的《章程》，将以前《章程》中的“任务”改为“职责与权利”，“经费”改为“经费与财产”，增加了“标志会徽会旗”部分，新《章程》的内容更加具体翔实。至1999年，中国红十字会不仅拥有自己的标志和会徽，而且有了会旗——“白色旗帜正中央印制中国红十字会会徽”。香港、澳门回归祖国后，“特别行政区红十字会为中国红十字会高度自治的分会”，名称为“中国特别行政区红十字会”。

解读1999年《章程》，我们可以发现中国红十字会理顺管理体制进入了新阶段。中国红十字会接受国务院和地方同级人民政府管理，除总会会址设在北京外，“县级以上（含县）地方各级红十字会的会址设在同级政府所在地”，“其工作机构应依法单独设置”。2004年《章程》进一步指出，“省、地、县级红十字会会长一般应推选同级领导担任，”“省、地、县级红十字会名誉会长由同级领导担任。” 红十字会可以利用会长及名誉会长拥有的社会资源来推进自己的工作，扩大社会影响。章程明文规定“同级领导”兼任红十字会会长及名誉会长在我国尚属首次，这样进一步理顺了红十字会与政府间的关系，在“支持、资助和监督”的基础上，政府对于红十字会的管理得到了加强。至此，建国以后中国红十字会与政府间的关系走过由政府“领导”到政府“支持、资助和监督”再到政府“管理”、一般“同级领导”担任会长，总会和地方红十字会单独建制的历程。

在特色红十字事业蓬勃发展之时，2004年中国红十字会喜迎百年华诞。是年10月27日，中国红十字会召开的“八大”是红十字会发展史上的新的里程碑，^{[14](P501-502)}大会通过新世纪第一个《章程》。2004年《章程》内容包括总则、职责与权利、会员与志愿工作者、全国组织机构、地方、行业和基层组织机构、特别行政区组织机构、经费和财产、标志会徽会旗、附则等九方面内容，继承和吸纳了以前章程中所有的合理内容，是迄今为止中国红十字会最为完备的章程，建设中国特色红十字事业有了更为权威的制度保障。《章程》完善的本身也印证着中国红十字会自身的成熟。

新世纪伊始，中国红十字会自1990年代积极创建的“三大工程”（救援工程、生命工程和爱心工程）中的生命工程，其服务领域有了新的拓展。有资料表明，截至2003年底，我国感染艾滋病人数已超过100万，疫情遍及全国31个省、自治区、直辖市，是世界上艾滋病毒感染率增长速度最快的国家之一。^[15]我国预防和控制艾滋病的工作十分紧迫，为“防艾”助一臂之力，积极“开展预防控制艾滋病宣传和健康教育、关心爱护艾滋病病毒感染者、患者及其救助工作”，是红十字会义不容辞的责任。红十字会还开始开展“推动遗体（器官）捐献工作”^[16]。

具有重要意义的是“红十字关爱进社区”，2002年12月和2003年6月，总会为开展、规范此项工作先后联合民政部发出《关于开展社区红十字服务工作的通知》和《关于开展全国社区红十字服务示范活动的意见》。2004年《章程》规定开展“社区红十字服务工作”是红十字会的职责之一，红十字会又增添了新的服务项目。

综上可知，通过《中国红十字会章程》的解读，我们可以清楚地看出中国红十字会走过建国初期的组织整顿、“文革”前后一波三折的辉煌、改革开放后的恢复与发展、社会主义市场经济条件下依法建会与走中国特色红十字之路的不平凡历程。中国红十字会组织演变的历史轨迹及其事业发展的脉络折射出我国非政府组织自身发展与社会变迁的互动关系。

 

注释：

[1]本文中不同处称红十字会为社会团体、非政府组织、民间组织、慈善组织，其内涵无实质区别。

②为顺应社会发展的需要，1956年，中国红十字会再次进行组织整顿，建立省、市、县红十字会组织，重构管理体制与运行机制，类科层化的层级结构及“双重管理”体制初步确立，即由先前的卫生部领导中国红十字会总会、总会直接领导各地分会转变为总会、省、市、县红十字会逐级领导，省红十字会统一管理市、县及基层红十字会，每年由省红十字会向总会报告全省红十字会工作开展情况，同时包括省红十字会在内，均接受当地党、政及卫生部门的领导。

③1990年《章程》规定，“开展适合青少年特点的红十字活动”是红十字会任务之一。

④各国红十字会的名称、工作性质和范围等不尽相同，在伊斯兰国家用“红新月会”名称，使用白底红色的新月形作为标志。

⑤1985年6月2日，四届一次理事会推选朱学范、赵朴初、钱忠信为中国红十字会名誉会长。1994年中国红十字会六大后，遵循国际惯例，红十字会名誉会长由国家主席担任。江泽民任中国红十字会第六届（1994年4月～1999年10月）和第七届（1999年10月～2004年10月）名誉会长，胡锦涛任中国红十字会第八届（2004年10月～2009年）名誉会长。

⑥1950年8月改组以后，卫生部部长李德全、钱信忠、崔月犁、陈敏章曾先后担任过中国红十字会会长。

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